WSA w Gdańsku w wyroku z 13.1.2021 r. (II SAB/Gd 91/20) poczyniła bardzo ciekawe rozważania na teat roli portali społecznościowych w kontekście prawa do informacji publicznej.
,,w ostatnich latach intensywnego rozwoju technologicznego zwiększyły się potrzeby informacyjne ludzi, a także zmianie uległ sposób poszukiwania i prezentowania wszelkiego rodzaju informacji. Zmiany te dotyczą w szczególności mediów społecznościowych, które dla wielu stają się podstawowym narzędziem pozyskiwania wiadomości o otaczającym ich świecie. Ma to wpływ także na organy władzy publicznej, bowiem łatwy dostęp do Internetu i zamieszczanych tam informacji praktycznie w każdym czasie i miejscu powoduje, że obywatele chcą mieć równie łatwy dostęp do informacji o działalności tych organów i sprawach publicznych – zarówno na poziomie krajowym, jak i lokalnym. W konsekwencji organy dostosowały swój sposób komunikacji z obywatelami, korzystając w tym celu z mediów takich jak Facebook, Twitter czy Instagram.

Wprawdzie w świetle konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), w państwie demokratycznym, to normy prawne muszą określać kompetencje, zadania i tryb postępowania organów władzy, wyznaczając tym samym granice ich aktywności. Oznacza to, że w zakresie zadań, wykonywanych przez organy administracji publicznej, tzw. spraw urzędowych, organy te mogą wykorzystywać instrumenty prawne, których stosowanie przewidują przepisy prawa powszechnie obowiązującego (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 stycznia 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 419/14, dostępny w COSA). Takim instrumentem jest Biuletyn Informacji Publicznej (dalej jako “BIP”), który służy do publikowania informacji publicznej. Korzystanie z tego środka komunikacji jest zatem obligatoryjne, zaś organ nie ma obowiązku udostępniania informacji publicznych poprzez strony, które nie są BIP-em. Uwzględniając jednak ów rozwój komunikacji elektronicznej i społeczne potrzeby wymiany informacji z organami, a także między mieszkańcami za pośrednictwem organu, trudno nie zaakceptować tego, że organy administracji publicznej korzystają też, dobrowolnie, z mediów społecznościowych, czy to w celach informacyjnych, czy promocyjnych, komunikując się w ten sposób z członkami wspólnoty samorządowej i nie tylko.

Praktykę taką trzeba więc uznać za działanie w ramach wykonywania władzy publicznej. Jak już bowiem wskazano, organy świadomie i dobrowolnie podejmują aktywność w mediach społecznościowych i koncentruje się ona na informowaniu społeczeństwa o efektach i realizacji przez nie zadań własnych lub zleconych, a także do promocji samych organów czy regionu. W mediach tych często porusza się także problemy lokalnej społeczności, co nie tylko pozwala na ich ujawnianie, ale też rozwiązanie, również dzięki samopomocy społecznej. Taki sposób komunikacji zapewnić może większą skuteczność działań informacyjnych czy promocyjnych, gdyż dla wielu osób skorzystanie z medium społecznościowego stanowi najprostszy sposób docierania do informacji – często bowiem sam portal proponuje określone strony czy artykuły z polubionych stron, co ułatwia dostęp do nich. Dodatkowo, co w niniejszej sprawie potwierdził sam organ pismem z dnia 24 listopada 2020 r., konta na portalach społecznościowych organów prowadzą pracownicy tych organów, w ramach ich obowiązków służbowych, co daje gwarancję wiarygodności prezentowanych informacji, a z drugiej strony zapewnia, że sygnały ze strony obywateli dotrą do organu.

Jednocześnie taka forma komunikacji powoduje, że nie przebiega ona jednostronnie, jak ma to miejsce w przypadku umieszczania informacji w BIP-ie, lecz dwukierunkowo. Każda bowiem publikowana przez organ informacja może zostać skomentowana przez innych użytkowników portalu. W konsekwencji często portal taki staje się forum publicznej debaty na temat kwestii, o których organ poinformował na swoim profilu. Debata ta toczy się zarówno między obywatelami, jak również z udziałem samego organu, który przedstawia swoje stanowisko w omawianej sprawie czy wyjaśnia powstałe wątpliwości. W związku z tym korzystanie z mediów społecznościowych przez organy władzy publicznej służy wspieraniu aktywności obywatelskiej, chociażby bowiem ze względu na przystępność i szybkość takiej formy dystrybucji informacji z pewnością więcej osób może skorzystać z przysługujących im praw do wypowiedzi w sprawach publicznych, niż w wypadku tradycyjnej formy – dyskusji publicznych w siedzibie organu w określonym dniu i czasie, a więc kiedy konieczne jest osobiste stawiennictwo. Komunikacja za pośrednictwem mediów społecznościowych, zarówno w sensie uzyskiwania informacji, jak i udziału w debacie, nie wymaga bowiem podejmowania przez obywatela dodatkowych działań, może to robić w dowolnej chwili i miejscu, niejako przy okazji innych czynności.

Zdaniem sądu wojewódzkiego istnienie medium społecznościowego prowadzonego przez organ władzy publicznej, w niniejszym wypadku Miasta i samorządowej instytucji kultury, której organizatorem jest Gmina, świadczy o prowadzeniu przez ww. podmioty szeroko rozumianej działalności publicznej, w tym realizacji zadania własnego jakim jest promocja gminy (miasta) oraz pobudzanie aktywności obywatelskiej (por. art. 7 ust. 1 pkt 17 i 18 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym; Dz. U. z 2020 r., poz. 713, dalej jaki u.s.g.). Profil Miasta na portalu prowadzony jest przy tym z wykorzystaniem zasobów pracowniczych Urzędu w ramach obowiązków służbowych wyznaczonych pracowników, co prowadzi do konstatacji, że wykonując te zadania pracownicy nie działają w imieniu własnym, lecz na rzecz organu, a specjalne oddelegowanie ich do tego rodzaju działalności nie miało na celu używania portalu do publikowania jakichkolwiek informacji, lecz takich, które mają walor informacji publicznych (o działaniach organów w ramach ich ustawowych, władczych kompetencji) i promocyjny. W przeciwnym wypadku należałoby stwierdzić, że specjalnie oddelegowani pracownicy organu samorządowego w godzinach pracy podejmują działania niezwiązane z działalnością, do jakiej ów organ został powołany.

Istotne jest też, że konta, których dotyczy zapytanie skarżącego mają status “publiczny”, tj. skierowany i dostępny dla nieograniczonej liczby użytkowników, a ponadto odnośniki do nich znajdują się na stronach BIP Miasta i Centrum Kultury, co wprost wskazuje na powiązanie tych kont z wykonywaną przez te organy władzą publiczną.

Skoro taka forma komunikacji jest działaniem dobrowolnym organu, oznacza to, że organ władzy, jak każdy użytkownik medium społecznościowego, godzi się z zasadami i sposobem jego funkcjonowania. Główną możliwością oferowaną przez portal, obok publikowania postów, jest wspomniana już opcja komentowania publikacji innych użytkowników. Nie może budzić wątpliwości, że reakcje społeczeństwa na posty organu mogą być zarówno pozytywne, jak i negatywne, z czym organ jako właściciel konta musi się liczyć. Założeniem mediów społecznościowych jest bowiem swoboda wypowiedzi, w granicach nienaruszających obyczajności, przepisów prawa, czy dóbr osobistych innych osób i podmiotów.

Założenie to według sądu koresponduje z konstytucyjną zasadą wolności wypowiedzi, gwarantowaną w art. 54 ustawy zasadniczej. Konstytucja każdemu obywatelowi zapewnia wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji, zaś cenzura prewencyjna środków społecznego przekazu oraz koncesjonowanie prasy są zakazane. Nie jest przy tym ograniczona forma wyrażania tych poglądów, tj. wypowiedzi ustne na forum, pisemne, czy też z wykorzystaniem zdobyczy technologii za pośrednictwem mediów społecznościowych. Każda z tych form podlega takiej samej ochronie. Przy czym, jak już zaznaczono, owa swoboda nie jest ograniczona li tylko do wypowiedzi i myśli, które mają wydźwięk pozytywny dla jego odbiorcy – wskazanego ogólnie jako uczestnik forum publicznego, na którym poglądy te są wyrażane, czy też konkretnie jako dana osoba lub podmiot, także władzy publicznej. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że swoboda wypowiedzi jest jednym z fundamentów społeczeństwa demokratycznego, warunkiem jego rozwoju i samorealizacji jednostek. Swoboda ta nie może ograniczać się do informacji i poglądów, które są odbierane przychylnie albo postrzegane jako nieszkodliwe lub obojętne (zob. wyrok z dnia 23 marca 2006 r., sygn. akt K 4/06, publ. OTK-A 2006/3/32).

Wolność słowa i swoboda wypowiadania się obywateli na temat działań podejmowanych przez organy władzy i osoby pełniące funkcje publiczne stanowi podstawowy element porządku prawnego, jest bowiem filarem demokratycznego państwa prawnego i znajduje ochronę zarówno w przywołanym już art. 54 Konstytucji RP, jak i w art. 10 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (EKPCZ). W tej kwestii wypowiedział się także Europejski Trybunał Praw Człowieka, który stwierdził, że wolność wypowiedzi, chroniona w art. 10 ust. 1 Konwencji, stanowi jeden z podstawowych fundamentów społeczeństwa demokratycznego i jeden z podstawowych warunków jego postępu i samorealizacji jednostki. Z zastrzeżeniem ust. 2 tego przepisu Konwencji wolność wypowiedzi znajduje zastosowanie nie tylko do “informacji” i “poglądów”, które są dobrze przyjmowane lub postrzegane jako nieszkodliwe lub obojętne, lecz także do tych wypowiedzi, które są obraźliwe, szokują lub przeszkadzają. Takie są wymogi pluralizmu, tolerancji i otwartości, bez których nie ma “społeczeństwa demokratycznego”. Przy czym Trybunał zauważył, że granice komentarza krytycznego są szersze w przypadku osoby publicznej, gdyż osoba taka nieuchronnie i świadomie wystawia się na kontrolę publiczną, a zatem musi wykazywać się szczególnie wysokim stopniem tolerancji. Mimo, iż wolność wypowiedzi może podlegać wyjątkom, wyjątki te muszą być interpretowane wąsko, a konieczność ograniczeń musi zostać w sposób przekonujący ustalona. Na podstawie art. 10 ust. 2 Konwencji istnieje niewiele miejsca na wprowadzanie ograniczeń wypowiedzi politycznych lub debaty dotyczącej kwestii zainteresowania publicznego (zob. m.in. wyroki z dnia 7 grudnia 1976 r. w sprawie ze skargi nr 5493/72 Handyside v. Wielka Brytania, LEX nr 80798; z dnia 24 lutego 2009 r. w sprawie ze skargi nr 23806/03 Długołęcki v. Polska, LEX nr LEX nr 479594).

Tak więc w ocenie sądu media społecznościowe prowadzone przez organy władzy publicznej, jako przestrzeń do informowania obywateli i forum rozmów o sprawach publicznych, podlega ochronie wolności wyrażania opinii, zagwarantowanej w Konstytucji, a także w EKPCZ. Natomiast krytyka obywatelska jest działaniem społecznie pożytecznym i pożądanym, jeśli jest podjęta w interesie społecznym. Dlatego też jeżeli organ wybiera taką drogę komunikacji z obywatelami, to winien jest przestrzegać praw określonych w Konstytucji, ta zaś dopuszcza zarówno wypowiedzi aprobujące, jak i krytyczne. Wobec tego organ powinien znosić krytykę ze strony obywateli formułowaną za pośrednictwem portali społecznościowych organu, a jej wyrażanie nie powinno wiązać się z ograniczaniem dostępu do publikowanych na tym portalu informacji i możliwością wyrażania opinii w sprawach publicznych na profilu organu. Takie działanie stanowi bowiem zarówno naruszenie art. 54, jak i art. 61 Konstytucji RP, a ponadto działa jako pewien rodzaj cenzury, ograniczający wybranym obywatelom jawność działalności organu, który też może zniechęcać ich do tego rodzaju aktywności w przyszłości.

Mając to wszystko na uwadze sąd uznał, że informacja o tym, ile jest zablokowanych kont na kontach w portalu społecznościowym Miasta oraz Centrum Kultury, stanowi informację publiczną”.